国土电子政务系统（本文主要指市、县级，以下同）建设和城乡一体化地籍管理信息系统建设是当前国土信息化建设中的热门话题，引起各级国土资源管理部 门的高度重视，国土资源电子政务系统建设已成为国土资源部门重要的工作内容之一。经过几年的努力国土电子政务系统建设已经取得了一定的成果，通过系统的建 设和运行也取得了一定的经验和教训，就如何建立国土电子政务系统有了更为清醒的认识。在电子政务系统的应用过程中，人们越来越认识到基础数据，特别是地籍 数据的重要作用，没有基础的业务数据和业务应用，电子政务系统就会变成空中楼阁，变成花架子，难以发挥电子政务系统的作用。但是在当前国土电子政务系统建 设的热潮中，还有相当一部分人对电子政务的实质和内涵理解不深，对电子政务实施和应用条件、电子政务与基础信息系统建设的关系认识不清，甚至将电子政务与 普通的OA相提并论，重形式而轻基础和环境建设，造成许多所谓的电子政务系统成为一种摆设。地籍信息是国土信息化中最基础、最核心的数据，地籍信息建设是 国土电子政务系统建设重要的组成部分，当前结合新的技术进行土地利用更新调查已在全国范围内广泛开展，以此为契机建立集土地利用管理和权属管理为一体的城 乡一体化地籍管理信息系统，不仅是地籍管理业务自身的要求，也是地籍信息更好地服务和应用于电子政务的必要条件，因此城乡一体化地籍已经成为当前国土信息 化建设中受到广泛关注的问题。

一、 国土电子政务系统建设的内容与特点

    国土电子政务建设是一个复杂的系统工程，其涉及的内容很多，但其主要内容可分为四个方面，即基础数据库建设、软件系统建设、硬件及网络建设和运行环境建 设。基础数据库建设主要包括地籍数据库（土地利用及城镇数据库）、土地利用规划数据库、基准地价数据库等，由于这些数据的数据类型复杂，在实际业务应用过 程中各数据间相互作用和影响，甚至不同的业务数据库中的数据存在一定的逻辑相关，这就对数据库的建设提出的一定要求。数据和业务的高度相关性，是地市、县 级国土电子政务系统的重要特点，也是系统建设的难点。如建设用地预审业务，就要应用到规划、地籍等基础数据会同相关部门进行业务工作。因此这些数据库的建 设必须在统一构架系统下，采用统一的数据结构、遵循统一的标准。在这样一个前提下，统一规划，逐步建立各基础业务数据库，为电子政务系统的建设和运行打下 良好的基础。 国土电子政务系统有别于传统的以公文流转为主的OA系统，已是业界的共识。电子政务就是在政务平台的支撑下，实现包括以公文流转为主的办公自动化和以业务 处理为主的业务办公自动化为一体的国土综合办公系统，电子政务系统平台主要提供工作流管理、驱动、解释执行和应用接口，而业务的应用则依赖于对业务的熟习 和理解、对业务数据和业务逻辑的熟习和理解。因此从另一个层面来说，国土电子政务系统除完成行政办公之外，其内容涵盖了如地籍管理信息系统（城镇和土地利 用）、土地利用规划系统、建设用地管理系统等国土管理专题业务系统的所有内容。因此国土电子政务系统是在电子政务平台的支撑下，国土行政办公和专题业务系 统的集合应用系统，对地市、县级来说，业务应用是系统的主角和核心，也是系统建设的关键所在。

    国土的业务管理和应用要求各地基本相同或相似，但随着各局机构设置和管理职能的不同，业务流程和流转过程会有所不同。同时随着不断变化的管理要求和 机构设置、职能的调整，同一单位的在不同时期的应用要求也会不断地变化。这就要求系统具备快速、灵活、方便的用户定制能力和用户自我管理和维护能力，以适 用这种不断变化的要求。

二、城乡一体化地籍系统建设必要性

　 　我国的地籍管理由于历史的原因，主要依据《城镇地籍调查规程》和《土地利用现状调查规程》分别对城镇和农村土地开展地籍调查，分别建立在城镇以产权、产 籍管理为主的城镇地籍管理体系和在农村以资源性管理为主的土地利用管理体系。这种严格区分城乡区域并采用不同管理要求的城乡分治模式，已越来越不适用现代 地籍管理的要求。

2.1城乡分治地籍管理存在的问题

　　1、原城乡分治的管理模式不能真实承载地籍信息

    由于受技术和条件的约束，我国原有地籍管理是按农村和城市采用区域管理模式，即分为城镇地籍管理和农村土地利用管理。其中城镇地籍管理主要是对城镇建 设用地的产权、产籍管理，管理的对象主要是以宗地为单元，对宗地以外城镇存量建设用地的管理并不能详细反映，不能全面准确反映如闲置土地、空闲土地和批而 未供等土地利用状况，这对深入分析土地利用方面存在的问题，客观评价土地集约利用的潜力，盘活土地资源等不能发挥其应有的作用。而传统土地利用管理主要是 针对广大农村地区，是以资源性管理为主，主要针对土地利用的现状、分布、变化进行管理，对分布于农村的建设用地、农村宅基地、集体土地的产权、产籍则不能 象对城镇宗地的产权、产籍管理一样进行有效地管理。

　　2、城乡区域模糊化和不确定性

    随着我国经济的发展和农村城市化进行加快，城乡结合部的土地产权及用途变化高度密集，与主城区逐渐地融为一体，城乡区域界线已变得越来越模糊，人们很 难从物理位置上明确城乡的界线。同时城乡结合部是土地最活跃、变化最频繁的区域，如果一定要设置城乡边界的话，这种边界每天都在不断地变化。这种严格区分 城乡的分别管理模式，难以适用城乡结合部土地产权和利用等不断变化的要求，给实际的管理和应用带来很大的困难。

　　3、给地籍信息的维护管理带来困难

    城乡结合部是土地最活跃、变化最频繁的区域，是地籍管理的难点，无论是原针对农村的土地利用管理模式还是针对城镇的城镇地籍管理模式，这种严格按城乡 区域来管理的模式都难以适用城乡结合部土地不断变化的要求，给管理工作带来巨大困难。受原有管理模式的影响，在地籍信息化建设中分别建立土地利用数据库和 城镇地籍数据库，并且各自系统独立、数据独立，相互之间没有有机的联系，数据的不一致性和相互矛盾是不可避免的，难以保持地籍的一致性。同时在征用土地的 过程中，随着权属的改变，土地利用现状一般也发生变化，这就需要人们去同时维护二个数据内容，这不仅难以满足地籍管理的实际应用的要求，给系统的维护、管 理带来许多问题。

　　4、不能满足现代地籍管理的要求

    在现实的地籍管理工作中，土地利用管理不仅对农村，在城镇进行土地利用管理同样具有重要意义。它有利于评价城镇土地的利用效率，为合理利用和集约利用 土地资源提供重要的基础数据。同样权属管理也不仅在城镇，在广大的农村地区也显得非常重要，这有利于实施依法用地，抑制农村土地的非法占用，控制农村建设 用地规模和农民宅基地规模，保护土地资源，实施基本农田保护，解决土地纠纷等具有重要的意义。

　　5、不利于电子政务的应用

    按城乡区域管理分别建立土地利用数据库和城镇地籍数据库，并且各自系统独立、数据独立，相互之间没有有机的联系，数据的不一致性和相互矛盾是不可避免 的，同时也难以满足电子政务系统中其它业务对地籍数据的应用要求，不利于地籍信息在国土信息化中发挥其基础的作用，给其它业务系统的应用带来诸多不便。

    2.2城乡一体化地籍管理

　 　随着国土信息化建设的深入，人们也越来越认识到地籍信息所发挥的基础性作用，同时也深刻体会到城乡地籍区域分治和管理要素分治所带来的问题，城乡地籍一 体化管理思想应运而生。城乡一体化地籍管理是将地籍管理的二大核心业务数据进行统一管理，即按土地利用和权属进行统一管理，而不再有城乡区域之分。也就是 说城乡一体化地籍是根据地籍管理的业务，而不是按人为划分的区域来进行管理，它很好地解决了土地利用管理和权属管理的关系，克服了原区域管理模式所带来的 问题，实现了土地利用管理和权属管理的一体化。城乡一体化地籍管理中，所谓“一体化”的真正涵义在于“权属管理和土地利用管理的一体化”，而不再有城乡区 域之分，之所以称之为“城乡一体化”是相对原城镇地籍和农村土地利用管理而言。城乡一体化地籍管理是现代地籍的重要特征，是地籍管理模式的创新，针对地籍 管理的核心业务：权属管理和土地利用管理，实现了二者的有机统一，而不是简单的城乡地籍数据统一管理。

    2.3城乡一体化地籍管理的特点

　　1、全面反映地籍管理信息

    一体化地籍管理最核心的是按要素进行管理，在原城镇部分引入了土地利用信息，同样将产权、产籍管理引入乡村，全面准确地反映城乡土地的产权和利用状况。

　　2、建立了城乡一体的土地登记管理体系

    依据权属信息，按照土地登记管理的要求，实现国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的主体土地登记管理体系。在城乡一体化地籍土地登记业务 中，不再有城乡的区域，而只是依据权属的性质的不同，登记的类型不同。这样很好地建立了城乡一体的土地登记管理体系。

　　3、很好地解决了城乡结合部不断变化的应用需要

    由于城乡一体化地籍不是按区域，而是按照地籍管理要素进行管理，通过对产权的流转和土地利用的变化，很好地解决了城市发展过程中城乡结合部土地的产权和利用状况不断变化、集体土地产权处置频繁发生的管理要求。

　　4、有利于保持地籍数据的一致性

    根据土地权属信息和土地利用信息的相关性和一致性，很好地解决了原城乡分别管理和分别建立二个独立数据管理要素所造成的地籍数据的不一致性，有利于维护地籍数据的权威性。

　　5、有利于地籍信息的日常变更维护

    由于权属信息与土地利用信息的高度相关，任何信息的变更都会引起相关信息的变化，而不需要同时由人工去维护多个数据层或多个数据库。

　　6、有利于发挥地籍数据的基础作用

    地籍信息是国土资源管理中最基础、最核心的数据，地籍管理的信息化建设是国土电子政务系统建设的最基础的内容之一。城乡地籍管理的一体化也便于电子政 务系统其它业务应用更好地利用地籍信息，充分发挥地籍信息在国土电子政务系统中的基础作用。如在电子政务系统建设用地预审业务中，对建设用地的选址和建设 项目用地范围内的土地状况等，一次性提供包括土地利用、权属及登记信息在内的全要素地籍信息，与原城乡分离的地籍信息相比，由于城乡一体化地籍数据中土地 利用、权属信息的统一管理以及对土地利用信息和权属信息的相关性要求（逻辑相关和拓朴相关），大大简化了应用过程，提高了数据的准确性和工作效率。

三、一体化地籍与国土电子政务系统建设的有关问题

　 　当前随着技术和应用的不断成熟，国土信息系统在国土管理中发挥着越来越重要的作用。但是在国土信息化建设的热潮中，仍然存在着不少误区，特别是对一体化 地籍和电子政务系统建设的内涵认识不深，不少人习惯于按传统的思维模式来看待新的技术条件下信息化建设，也有不少人急功近利，忽略信息化建设和应用基础和条件，使系统建设完成后达不到就有的效果。

　　1、电子政务系统建设应从基础建设入手

    国土信息化建设是一个系统工程，应避免盲目性和急功近利的思想，根据自身的情况因地制宜，统一规划、分步实施，从基础建设入手。地籍信息及其管理应用 系统建设是国土电子政务系统建设的一部分，各地信息化建设进程和应用的程度不同，客观条件的不同，信息化建设的实施方案也不尽相同，但地籍信息系统建设是 地市、县电子政务系统建设最基础部分。很难想象一个连单项基础应用系统（如地籍信息系统）都不能很好应用或不具备条件应用，能够建立和应用好电子政务系 统。没有基础的业务数据和业务应用，电子政务系统就会变成空中楼阁，变成花架子，成为一种摆设，难以发挥电子政务系统的作用。

　　2、地籍信息是所有国土业务系统应用的基础

    地籍管理是国土资源管理的基础，地籍信息是国土信息的基础。没有现势性的地籍信息的支持，电子政务系统中诸如建设用地审批、土地利用规划、土地的执法监察和土地的开发、复垦、整理的项目管理等国土管理业务就失去了应用的基础和依据。

　　3、一体化地籍系统建设要因地制宜

　　当前结合新的技术全面进行土地利用更新调查已在全国范围内广泛开展，以此为契机更新和完善农村地籍调查，结合城镇地籍调查资料，为建立集土地利用管理 和权属管理为一体的城乡一体化地籍管理信息系统带来了很好的机遇。但是各地的经济、自然条件和实际应用的要求、信息化建设的基础不同，应该采用不同的建设 模式和建设方案。特别是对调查比例尺的选择，应根据自身的条件和实际的应用、管理需要，在城区、城郊、远郊、建制镇和村庄等不同区域采用灵活的方式。

　　4、运行环境建设的重要性

　　当前在国土电子政务系统的建设中硬件及网络建设、电子政务软件系统的开发是很容易被大家接受和引起重视的，而更为关键的运行环境建设却往往被忽视，造 成系统建设完成后无法发挥应有的效果。运行环境建设中关键的是系统运行管理机制和专业技术人才的建设，没有适当的管理机制的保证、没有专业技术人员维护和 管理，就是再好的硬件和软件系统、再好的数据基础，也不可能会有好的应用效果。良好的硬件和网络系统就会成为一种摆设，信息系统软件就无法投入正常使用， 投入大量人力和资金建立的基础数据由于得不到及时变更维护，就会随着时间的推移而失去它的现势性、失去应用的价值。因此运行环境的建设，特别是运行机制和 人才建设，应该放在国土信息化建设的首位。

四、结束语

　 　国土管理信息化是当前的潮流和趋势，当前国土信息化的基础还相当薄弱，特别是国土管理的基础信息资料和基础信息建设薄弱。城乡一体化地籍管理是针对原区 域管理模式结合现代地籍管理的要求而提出的，是地籍管理走向更为科学、规范和深入的需要，城乡一体化地籍信息系统的建设和应用，也有力地促进国土电子政务 系统的建设。但无论是城乡一体化地籍系统应用，还是电子政务系统应用，对基础地籍数据的准确性都提出了更高的要求，只有准确的数据保障，才能充分发挥一体 化地籍的作用，更好地为电子政务系统服务。

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